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改革開放以來革命老區扶貧脫貧的歷史進程及經驗啟示
發布時間: 2019-04-28    作者:韓廣富 劉心蕊    來源:國史網 2019-01-25
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  革命老區(以下簡稱老區)地位特殊,老區人民為中華民族解放和新中國的建立做出了不可磨滅的貢獻。新中國成立后,黨和政府對老區的扶貧脫貧與開發建設高度重視。1952年1月28日,中央人民政府政務院發布了《關于加強老根據地工作的指示》,對恢復和發展老根據地的經濟、文化、教育、醫療、衛生、交通等各項事業做出了具體部署,并要求轄區內有老根據地的各級人民政府要“組織專門委員會,指定得力干部經常注意老根據地的工作”。[1]根據指示精神,全國及有老根據地的大行政區、省、行署相繼成立了老根據地建設委員會。1953年,中央人民政府政務院又在全國重要革命根據地確定了782個老區縣(新中國成立以來,縣級行政單位作為中國地方三級行政區劃,是地方政權的基礎,其建制沿革變化較大,有縣、區(地級市轄區)、市(不設區的縣級市)、自治縣、旗、自治旗等多種名稱。含有革命老區的縣級政權以縣居多,本文在概述時統稱為老區縣。)由國家給予重點扶持。但是,后來由于受到“左”的錯誤尤其是“文化大革命”的嚴重影響,各級老根據地建設委員會或停止工作或被撤銷,老區的開發建設實際上處于停滯狀態,老區農村和全國絕大多數農村一樣普遍處于貧困狀態。以寧夏、陜北老區為例,1978年,寧夏老區農民人均年純收入在50元以下的有59.75萬人,占老區總人口的47%;[2]陜北老區農民人均年純收入不足50元,人均占有糧食300斤左右,志丹、子洲、清澗、佳縣、吳堡等縣人口大量外流,外出逃荒討飯者達2萬多人。[3]同年底,按照農民人均年純收入100元的貧困標準,全國農村沒有解決溫飽的貧困人口為2.5億,貧困率為30.7%。[4]造成這一時期農村普遍貧困的原因是多方面的,農業經營體制不適應生產力發展是其中一個重要因素,農民生產積極性低,農民普遍處于貧困狀態。

  改革開放以來,黨和政府對老區的發展振興給予了高度關注,不斷推進老區的扶貧脫貧工作,為老區全面建成小康社會奠定了堅實基礎。習近平指出:“加快老區發展步伐,做好老區扶貧開發工作,讓老區農村貧困人口脫貧致富,使老區人民同全國人民一道進入全面小康社會,是我們黨和政府義不容辭的責任。”[5]對改革開放以來黨和政府推進老區扶貧脫貧的歷史進程進行梳理,揭示老區扶貧脫貧的經驗啟示,不僅具有深化當代中國史研究的學術價值,而且對老區打贏脫貧攻堅戰具有寶貴的現實意義。

  一、1978~1983年:體制改革帶動下的起步階段

  改革開放初期,針對全國農村普遍存在的貧困問題,黨和政府把體制改革作為農村整體減貧的主要手段。以家庭聯產承包責任制為主要標志的農村改革,建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,激發農民的生產積極性,解放農村生產力,提高土地產出率,增加農民收入,以實現減貧脫貧。同時,在農村實行發展社隊(鄉鎮)企業、調減糧食征購指標、提高農副產品價格、降低農用工業品價格等政策,增加農民收入,減輕農民負擔,推動減貧脫貧。此外,隨著國家經濟的恢復和發展,黨和政府加大對貧困地區的財政資金援助力度,幫助貧困地區改善農業生產條件,解決農民溫飽問題。如1980年,中央財政設立了“支援經濟不發達地區發展資金”(支援經濟不發達地區發展資金,是國家財政設立的專門用于經濟不發達的“老、少、邊、窮”地區改變落后面貌,加快經濟和社會發展的專項扶貧資金。),支援對象是“老、少、邊、窮”地區;1983年,中央財政又設立了專門針對甘肅河西地區、定西地區和寧夏西海固地區的“三西”農業建設專項補助資金。

  為貫徹落實國務院批轉財政部《關于減輕農村稅收負擔問題的報告》的精神,1979年6月24日,民政部、財政部針對老區制定下發了《關于免征革命老根據地社隊企業工商所得稅問題的通知》,規定老區“按公社或大隊為單位計算,其社員一九七八年每人平均收入在五十元以下的社、隊,自一九七九年起,免征其企業工商所得稅五年”。這一文件還對老區的劃定標準做出了明確規定:土地革命戰爭時期老區的劃定標準是“曾經有黨的組織,有革命武裝,發動了群眾,進行了打土豪、分田地、分糧食、牲畜等運動,主要是建立了工農政權并進行了武裝斗爭,堅持半年以上時間的”;抗日戰爭時期老區的劃定標準是“曾經有黨的組織,有革命武裝,發動了群眾,進行了減租減息運動,主要是建立了抗日民主政權并進行了武裝斗爭,堅持一年以上時間的”。文件還確定老區劃分以生產大隊為基礎單位,如果一個公社內屬于老區的生產大隊超過半數,這個公社即可認定為老區公社。[6]根據文件要求,有老區的各省(直轄市、自治區)民政部門對轄區內被劃定的老區生產大隊數、人口數、耕地數以及所屬的公社、縣等情況進行了登記,并經各省(直轄市、自治區)人民代表大會或人民政府審批劃定了本省(直轄市、自治區)的老區縣。據民政部1980年12月發布的數據,全國共有老區縣1009個、公社13655個,人口2.1172億。[2](p.4)

  在此階段,有老區的各省(直轄市、自治區)在貫徹執行減免工商所得稅、調減糧食征購指標等政策時,對貧困老區給予了特殊照顧。如江西省從1980年起對特困老區的社隊企業和個體手工業產品(煙、酒、糖、鞭炮、棉紗除外)均免征工商所得稅3年,社隊和社員出售的農林牧副漁產品一律免征工商所得稅3~5年;對年人均口糧不足450斤的老區生產隊免除征購糧任務;除國家每年撥給江西省的2000萬元支援經濟不發達地區發展資金外,省財政每年還安排300萬元重點支援贛州和吉安老區。[2](pp.821~822)在農業經營體制改革的推動和地方政府的幫助下,老區的貧困問題有所緩解,初步改善了老區群眾的生產生活條件。以陜北延安、榆林兩地區為例,1978~1983年,興修基本農田90.35萬畝,新增造林保存面積887.44萬畝,新增人工種草保存面積306.38萬畝,新架35千伏以上農村電力線路1031公里、6~10千伏農村電力線路3661公里,新修縣社公路和鄉村公路5228公里,老區農村生產生活條件得到了明顯改善。[7] 

  二、1984~2000年:開發式扶貧推動下的展開階段

  隨著農村改革的全面展開和農村經濟的不斷發展,農村貧困問題得到有效緩解。但由于各地發展基礎、自然條件等的差異,農村經濟發展還很不平衡。1984年底,按照農民人均年純收入低于200元的貧困標準,全國農村沒有解決溫飽的貧困人口為1.28億,貧困率為15.1%。[4]1984年9月29日,中共中央、國務院印發了改革開放后第一個關于農村扶貧的重要文件《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》,要求各級黨委和政府“必須高度重視,采取十分積極的態度和切實可行的措施,幫助這些地區的人民首先擺脫貧困,進而改變生產條件,提高生產能力,發展商品生產,趕上全國經濟發展的步伐”,同時劃定國家重點扶持貧困縣(2001年,國家重點扶持貧困縣改稱國家扶貧開發工作重點縣。),要求有關各省、自治區成立貧困山區工作領導小組等扶貧開發領導機構,安排扶貧開發專項資金,啟動有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發工作。[8]20世紀90年代初,由于農業種植結構調整,農村經濟發展的減貧效應有所減弱。有鑒于此,1994年4月15日,國務院印發《國家八七扶貧攻堅計劃(1994~2000年)》,提出“集中人力、物力、財力,動員社會各界力量,力爭用七年左右的時間,基本解決目前全國農村八千萬貧困人口的溫飽問題”[9],對1994~2000年的扶貧開發工作做出全面部署。這是新中國歷史上第一個有明確的目標、對象、措施和期限的扶貧開發行動綱領。

  在此階段,黨和政府推進扶貧開發的政策措施主要是:對貧困戶、貧困地區實行減免稅、銀行信貸等優惠政策;除繼續安排財政專項扶貧資金外,開始投放銀行扶貧信貸資金;實施開發式扶貧,例如穩步推進扶貧搬遷,通過以工代賑改善貧困地區生產生活條件;實施“星火計劃”、“豐收計劃”,幫助貧困地區開發支柱性產業、提升鄉鎮企業技術水平、推廣農業實用技術;實施“國家貧困地區義務教育工程”,幫助貧困地區普及九年義務教育;建立貧困地區三級醫療預防保健網,提高鄉村醫生服務水平;有計劃地組織勞務輸出,引導貧困地區勞動力合理有序地轉移就業;等等。從1984年起,黨和政府陸續把貧困人口比較集中的地區劃分為18個片區,其中,井岡山和贛南地區、閩西南和閩東北地區、陜北地區、沂蒙山區、呂梁山區、太行山區、大別山區、武陵山區、秦嶺大巴山區、西海固地區等全部或大部分是老區縣。1986年,國務院貧困地區經濟開發領導小組()在確定國家重點扶持貧困縣時對老區給予照顧,即國家重點扶持貧困縣的標準是農民人均年純收入低于150元,老區放寬到200元,井岡山、延安等做出特殊貢獻且在國內外有重要影響的老區則放寬至300元,以擴大扶貧政策受惠范圍。[10]1994年,國務院扶貧開發領導小組在調整國家重點扶持貧困縣時對老區縣給予傾斜,在592個國家重點扶持貧困縣中老區縣有315個[2](p.598),占總數的53.2%。

  1995年,中國老區建設促進會(中國老區建設促進會,1990年7月成立,是老一輩無產階級革命家倡導成立的為革命老區人民服務的全國性社團組織,主要成員是從黨政軍領導機關退下來的老干部、老將軍、老專家以及社會知名人士和熱心支持老區建設的各界人士。該會宗旨是全心全意為革命老區人民服務,協助黨和政府促進革命老區的建設與發展。參見李長春:《南粵大地創新篇:世紀之交廣東改革發展的探索與實踐》下,人民出版社2017年版,第698頁。)對全國老區進行了一次大規模的調研活動。據調查資料顯示,全國老區鄉鎮18995個,涉及1389個縣。其中,一類老區,即90%以上的鄉鎮為老區的縣有409個;二類老區,即50%~89%的鄉鎮為老區的縣有486個;三類老區,即10%~49%的鄉鎮為老區的縣有419個;四類老區,即9%以下的鄉鎮為老區的縣有75個。[2](p.595)與1980年的統計數據相比,老區縣增加了380個。究其原因有:一是原來統計遺漏的,此次統計予以增補;二是原來有爭議的,后來統一認識予以確定;三是原來的游擊區沒有被定義為根據地的,后來明確改劃為老區;四是原來的縣建制升格了,增加了縣一級的區。[2](p.4)這次調研活動為后來黨和政府制定老區扶貧開發政策提供了客觀依據。

  有老區的各省(直轄市、自治區)對貧困老區給予大力扶持,積極幫助老區農民解決溫飽問題。如1986年,中共福建省委《關于加強老少邊島貧困地區脫貧致富工作的決定》提出了“三年脫貧,五年摘帽,八年做貢獻”的奮斗目標,并先后制定了67條扶持老、少、邊、島貧困地區脫貧致富的政策措施;[2](p.791)1988年,江蘇省人民政府發布的《關于茅山老區經濟開發的若干政策規定》提出了扶持茅山老區經濟開發的7條優惠政策;[11]1989年,江西省人民政府印發的《關于對貧困地區和老區特困鄉繼續實行優惠政策的通知》提出了扶持貧困地區和老區特困鄉加快發展的7條政策措施。[12]

  在國家和地方各級政府的大力扶持下,老區的貧困問題得到有效緩解,貧困群眾的收入逐步增加,沂蒙山區、井岡山區、大別山區、閩西南地區等老區群眾的溫飽問題基本得到解決。以山東省為例,2000年,沂蒙山老區的貧困率下降到2.7%,農民人均年純收入達到2035元,實現了村村通車、戶戶通電;[13]臨沂市所轄沂南、沂水、蒼山、費縣、平邑、蒙陰、臨沭等7個老區縣農民人均年純收入分別從1978年的114元、110元、69元、54元、84元、76.3元、67元增加到2001年的2406元、2406元、2387元、2323元、3296元、2452元、2413元。[14]

  三、2001~2010年:專項特惠政策引導下的深化階段

  進入21世紀,中國農村的貧困現象呈現出新的階段性特征,即沒有解決溫飽的貧困人口一般都生活在自然條件惡劣的地區;初步解決溫飽的貧困人口,由于生產生活條件尚未得到根本改變,溫飽是不穩定的,需要繼續扶持。2001年底,按照農民人均年純收入低于630元的貧困標準,全國農村沒有解決溫飽的貧困人口為2927萬,貧困率為3.2%;按照農民人均年純收入低于872元的標準,全國農村低收入人口為9029萬,低收入人口比例為9.8%。[4]2001年6月13日,國務院發布了《中國農村扶貧開發綱要(2001~2010年)》,提出2001~2010年扶貧開發的奮斗目標是:“盡快解決少數貧困人口溫飽問題,進一步改善貧困地區的基本生產生活條件,鞏固溫飽成果,提高貧困人口的生活質量和綜合素質,加強貧困鄉村的基礎設施建設,改善生態環境,逐步改變貧困地區經濟、社會、文化的落后狀況,為達到小康水平創造條件”。[15]在此階段,黨和政府開始把西部大開發等區域發展戰略的實施與推進扶貧開發密切結合起來,通過實施易地搬遷、整村推進、以工代賑、產業扶貧、就業促進、扶貧試點、老區建設等政策,開發特色優勢產業,開展科技扶貧,完善基礎設施,發展教育文化事業,提高醫療衛生服務水平,健全社會保障制度,加強能源和生態建設,推動貧困地區加快發展。

  老區絕大部分地處偏遠山區、自然環境差、交通和信息不暢。進入21世紀,雖然老區的扶貧開發取得了顯著成績,但老區基礎設施差、公共服務水平低、自我發展能力弱的問題并沒有得到徹底改變,老區人民用電難、行路難、喝水難、就醫難等問題仍沒有得到根本解決。2006年7月,國務院扶貧開發領導小組辦公室(以下簡稱國務院扶貧辦)在湖北省黃岡市和江西省井岡山市召開全國革命老區扶貧工作座談會。

  “這次會議是在國務院扶貧辦成立之后,第一次就老區的扶貧工作召開的專題座談會。”[10]會議交流了貴州省處于石漠化地區的晴隆縣(晴隆縣,屬貴州省黔西南布依族苗族自治州,位于貴州省西南部。其境內修建的“二十四道拐公路”(又稱“史迪威公路”)是中國抗日戰爭后期國際援華軍需物資運輸的大通道,為抗日戰爭取得全面勝利做出了不可磨滅的貢獻。)通過科技扶貧實施連片開發和廣西壯族自治區東蘭、巴馬、鳳山三縣(東蘭、巴馬、鳳山三縣,位于廣西壯族自治區西部,是廣西農民運動的發源地和右江革命根據地的重要組成部分。)通過連片開發改善生產生活條件、促進產業發展的成功經驗,要求有關部門對老區扶貧工作開展一次專題調查研究,為進一步做好老區扶貧工作打下基礎;調整完善扶貧規劃,對老區實施連片開發,統籌解決基礎設施、公共服務、生態建設、產業發展等問題;扶貧資金和各項工作措施進一步向老區傾斜,擴大老區扶貧資源;抓好典型,搞好試點,以點帶面做好老區扶貧工作。[10]同年,中國老區建設促進會組織開展了老區百縣千村調研活動,撰寫了160份調研報告,集中反映了老區生產、建設、社會發展等方面的成就,同時向中共中央、國務院反映了老區建設和發展所面臨的突出困難和問題。2007年,中共中央、國務院把指導老區開發建設的任務歸口交給了國務院扶貧辦,國務院扶貧辦在政策法規司加掛革命老區工作辦公室的牌子,中國老區建設促進會也從水利部劃歸國務院扶貧辦主管。這標志著老區的扶貧開發進入新的歷史階段。

  這一階段,黨和政府進一步制定了針對老區扶貧開發的專項特惠政策,推動老區扶貧開發工作不斷深化。

  一是設立老區專項轉移支付資金。2001年,中央財政在一般性轉移支付中增設了老區轉移支付,主要用于老區專門事務、公益事業和基礎設施建設,補助對象是對中國革命做出重大貢獻、經濟社會發展相對落后、財政較為困難的老區(主要是土地革命戰爭時期的老區)縣,年度轉移支付資金規模從2001年的5.02億元增加到2005年的16.52億元。[16]2006年,財政部把老區轉移支付從一般性轉移支付中劃出,調整為專項管理,設立了革命老區專項轉移支付資金。2006~2010年,中央財政安排的革命老區專項轉移支付資金總計達到147.7億元。[17]

  二是中央彩票公益金支持老區整村推進項目。從2008年起,中央財政安排彩票公益金支持老區貧困村開展基礎設施建設以及環境和公共服務設施建設,推動老區產業發展。2008~2010年,中央財政共安排彩票公益金5.1億元,在國家扶貧開發工作重點縣中的部分老區縣實施整村推進項目,范圍涉及河北、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、陜西11個省(自治區)、27個縣、360個貧困村。[18]

  三是紅色旅游帶動老區協調發展。2004年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《2004~2010年全國紅色旅游發展規劃綱要》明確了發展紅色旅游的原則、目標、任務、措施、指導思想和總體布局等。通過發展紅色旅游把老區的歷史、文化和資源優勢轉化為經濟優勢,有助于老區縣調整經濟結構、培育特色產業、促進生態建設和環境保護,帶動商貿服務、交通電信、城鄉建設等相關行業發展,為老區經濟社會協調發展注入新的活力和動力。

  四是推進老區建設示范試點。2008年,國務院扶貧辦在湖北省紅安縣和廣西壯族自治區隆林各族自治縣開展了老區建設示范試點;2009年,在山西、廣西、陜西3省(自治區)各選擇1個縣參加示范試點;2010年,在湖南省選擇2個縣,在河北、安徽、江西、河南、湖北、廣西、四川、陜西8省(自治區)各選擇1個縣,共10個縣參加示范試點。老區建設示范試點為統籌解決老區的基礎設施、公共服務、生態建設、產業發展等問題積累了重要經驗。

  據國家統計局2011年對592個國家扶貧開發工作重點縣中146個一類老區縣的1322個村、13190戶的抽樣調查顯示,“十一五”期間,老區縣貧困人口減少了286.6萬人,地方生產總值年均增長19.9%,地方財政預算內收入年均增長27%,農民人均純收入年均增長13.1%。2010年,老區縣人均年純收入低于1274元標準的貧困人口約為362.4萬人,貧困率為8.1%,比國家扶貧開發工作重點縣貧困率低0.2個百分點;老區縣通公路、通電、通電話、能接收電視節目的自然村占比分別為87.1%、98.6%、93.7%、95.2%,比“十五”期末分別提高了8.4、2.1、15.3、7.8個百分點;老區縣農村7~15歲兒童在校率為97.9%,比“十一五”期初提高了1.9個百分點;老區縣有衛生室、鄉村醫生、合格接生員的村占比分別為79.9%、76.8%、72.7%,比“十一五”期初分別提高了7.6、3.7、3.4個百分點。[19]

  四、2011年至今:精準扶貧脫貧的攻堅階段

  隨著《中國農村扶貧開發綱要(2001~2010年)》的成功實施,中國農村扶貧開發取得了顯著成就。但是,制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在,特別是集中連片特殊困難地區的扶貧攻堅任務仍很艱巨,地區發展差距日益凸顯。2011年5月27日,中共中央、國務院發布《中國農村扶貧開發綱要(2011~2020年)》,提出2011~2020年扶貧開發的總體目標是“到2020年,穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平,扭轉發展差距擴大趨勢”。[20]綱要還明確了扶貧開發的主戰場是六盤山區、秦巴山區、武陵山區等11個集中連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(四省藏區是指除西藏自治區以外的青海、四川、云南、甘肅四省藏族與其他民族共同聚居的民族自治地方。)、新疆南疆三地州()。同年11月29~30日,中央扶貧開發工作會議召開,決定將農民人均年純收入低于2300元(2010年不變價)作為新的貧困線劃分標準。據此,2011年,全國農村貧困人口為12238萬,貧困率為12.7%。[4]

  由于受自然、地理、社會、歷史等多重因素影響,一些老區發展仍相對滯后、重大基礎設施薄弱、人民生活水平不高,特別是老區還有數量不少的農村貧困人口。據統計,在全國832個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特殊困難地區縣中,老區縣有357個,占貧困縣總數的43%;建檔立卡老區貧困村近4萬個,占全國貧困村總數的37%;建檔立卡老區貧困人口近3000萬,占全國貧困人口總數的33%。[21]另據資料顯示,2011年山東沂蒙山老區和福建、廣東原中央蘇區的47個縣人均GDP、人均地方財政一般預算收入、農民人均年純收入分別是三省平均水平的50.29%、23.10%和86.78%,貧困率是三省平均水平的2.55倍;357個老區縣人均GDP、人均地方財政一般預算收入、農民人均年純收入分別是中西部有老區縣的19省(直轄市、自治區)平均水平的44.91%、22.52%、69.12%,貧困率是其平均水平的1.86倍。全國404個貧困老區縣(含山東、廣東、福建的47個貧困老區縣)人均GDP、人均地方財政一般預算收入、農民人均年純收入分別是22省(直轄市、自治區)平均水平的44.81%、22.10%、72.65%,貧困率是其平均水平的1.95倍。[22]

  為了摸清老區經濟社會發展情況,2011年,中國老區建設促進會對全國老區經濟和社會發展情況進行了一次“萬人千縣”調研活動。調查范圍覆蓋全國有老區的28個省(直轄市、自治區)、1599個縣(據1995年的統計,全國革命老區縣數為1389個,后因行政區劃調整和遺漏補報等情況新增210個。)、4628個鄉(鎮)、28681個村、418.8萬戶。調查報告全面反映了老區經濟社會發展的主要成就、存在的突出矛盾和問題,并提出了推進老區振興發展的政策建議。同年,國務院扶貧開發領導小組在確定集中連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣時,把老區作為重點予以優先考慮,對老區縣采用了增加權重的辦法給予傾斜照顧,這使一批老區縣被劃入集中連片特困地區或被確定為國家扶貧開發工作重點縣。例如,在14個集中連片特困地區的680個縣中,有老區縣252個[23],占37.06%;在片區外152個國家扶貧開發工作重點縣中,有老區縣105個,占69.08%。[22]可見,老區脫貧攻堅任務仍很艱巨。2013年7月,國務院總理李克強和副總理汪洋分別對中國老區建設促進會提交的《關于全國革命老區調研情況匯報》做出重要批示,要求國家發改委、國務院扶貧辦等部門研究調研報告提出的政策建議,結合新的扶貧舉措,提出促進貧困老區脫貧致富的工作意見。[24]2015年11月27日,全國革命老區開發建設座談會在北京舉行,會議對今后一個時期老區開發建設與脫貧攻堅工作做出具體部署,即“加快建設公路、鐵路、水利、電力、網絡等重大基礎設施,破解老區發展瓶頸制約。培育壯大特色農業、紅色旅游等產業,大力促進轉移就業,積極有序開發優勢資源,加強生態建設和環境保護,不斷增強老區自我發展和可持續發展能力。提高老區基本公共服務水平,盡快補齊教育、醫療等方面短板,加大社會保障力度,提高優撫對象優待撫恤標準,讓老區人民與全國人民一道共享全面建成小康社會成果”。[25]

  在此階段,中國扶貧攻堅工作開始實施精準扶貧方略。2015年10月,中共十八屆五中全會明確提出到2020年,我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困問題。中國的農村扶貧開發由“扶貧攻堅戰”進入“脫貧攻堅戰”階段。[5](p.18)為了推進貧困老區脫貧攻堅,黨和政府采取的相關政策和措施主要有以下幾方面: 

  一是有針對性地制定老區脫貧攻堅指導意見。2015年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》,強調以支持貧困老區為重點,全面加快老區小康建設進程;以扶持困難群體為重點,全面增進老區人民福祉;以集中解決突出問題為重點,全面推動老區開發開放。[26]這一文件對老區脫貧攻堅與開發建設的總體要求、工作重點、主要任務、支持政策、組織領導等問題做出了明確規定。文件發布后,一些省制定了老區發展條例或實施意見,如福建省和湖北省制定了《促進革命老區發展條例》,陜西省制定了《革命老區脫貧攻堅實施意見》,河北省制定了《關于支持貧困革命老區加快發展的意見》,甘肅省制定了《關于進一步支持革命老區脫貧致富奔小康的意見》,等等。

  二是擴大貧困老區的扶持范圍。2011年10月初,國務院辦公廳印發的《關于山東沂蒙革命老區參照執行中部地區有關政策的通知》提出對18個沂蒙山老區縣在安

  排中央預算內投資時參照執行中部地區政策。2012年6月,國務院印發的《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》提出對地跨贛、閩、粵的原中央蘇區實施特別扶持政策,強調要優先解決民生問題、夯實農業基礎、推動城鄉統籌發展、加快基礎設施建設、培育壯大特色優勢產業、加強生態建設和環境保護、發展繁榮社會事業、促進基本公共服務均等化。[27]這樣,中央財政對老區的扶持范圍由中西部地區擴大到東部地區。同時,積極支持湘鄂贛、太行、海陸豐等欠發達老區加快發展。

  三是發布專項計劃推動老區振興發展。2012年3月至2016年7月,國家發改委先后印發了《陜甘寧革命老區振興規劃(2012~2020年)》、《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃(2014~2020年)》、《大別山革命老區振興發展規劃(2015~2020年)》、《左右江革命老區振興規劃(2015~2025年)》、《川陜革命老區振興發展規劃(2016~2020年)》等跨省區重點老區振興發展規劃,明確了這些重點老區發展的指導思想、戰略定位、發展目標、空間布局、主要任務、發展重點、支持政策、保障措施等,通過實施專項計劃推動老區振興發展。

  四是以區域發展帶動老區脫貧攻堅。羅霄山區、呂梁山區、燕山—太行山區、大別山區、秦巴山區、武陵山區、六盤山區、滇桂黔石漠化區等8個集中連片特殊困難地區是老區縣較為集中地區,如羅霄山區和呂梁山區內的縣全部是老區縣,燕山—太行山區、大別山區中的老區縣均占各片區縣總數的75%以上,秦巴山區、武陵山區中的老區縣均占各片區縣總數的50%以上。[22]2011年11月至2013年2月,國務院先后批復實施了《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》、《秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》、《滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》、《六盤山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》、《燕山—太行山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》、《呂梁山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》、《大別山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》、《羅霄山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011~2020年)》等,通過實施區域發展與扶貧攻堅規劃,帶動老區脫貧攻堅。

  五是規范老區資金轉移支付工作。2012年6月,財政部印發的《革命老區轉移支付資金管理辦法》規定,將老區轉移支付資金由專項轉移支付改為一般性轉移支付。2015年,內蒙古、遼寧、黑龍江、吉林、云南5省(自治區)被納入老區轉移支付范圍,享受中央財政老區轉移支付資金的省份擴大到23個。同時,老區轉移支付資金不再要求縣級財政配套。2001~2015年,中央財政累計安排老區轉移支付資金412億元。[28]根據相關資料統計,2016~2018年,中央財政安排的老區轉移支付資金分別為75.86億元[29]、87.03億元[30]和97.083億元[31]。

  六是中央彩票公益金支持老區試點項目。在中央彩票公益金支持老區整村推進的基礎上,實施扶貧開發創新試點項目和小型公益設施建設試點項目。中央彩票公益金支持老區扶貧開發創新試點項目啟動于2012年,項目內容是小型生產性的公益設施建設,項目實施范圍涵蓋江西、福建、廣東3省原中央蘇區,山東沂蒙老區,四川、陜西兩省原川陜蘇區以及甘肅慶陽等7省老區縣。中央彩票公益金支持老區小型公益設施建設試點項目于2013年啟動,項目內容包括交通、水利和環境改善等小型公益性設施建設,項目實施范圍是集中連片特殊困難地區未實施彩票公益金項目的老區縣。

  七是中央企業開展百縣萬村專項扶貧行動。在中央企業定點幫扶的國家扶貧開發工作重點縣中有108個老區縣,這些老區縣貧困程度深、基礎設施欠賬多、社會事業滯后、經濟發展能力不強,特別是群眾反映強烈的行路難、用水難、用電難等問題尤為突出。2014年10月,國務院國有資產監督管理委員會、扶貧辦決定聯合開展中央企業定點幫扶貧困老區百縣萬村活動,安排68家中央企業定點幫扶108個貧困老區縣的14954個貧困村,利用2015~2017年3年時間,開展路、水、電等小型基礎設施建設,幫助老區貧困村解決行路難、用水難、用電難問題。

  八是紅色旅游帶動老區加快發展。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《2011~2015年全國紅色旅游發展規劃綱要》、《2016~2020年全國紅色旅游發展規劃綱要》明確了全國紅色旅游發展的指導思想、基本原則、發展目標、主要任務、保障措施、組織領導等,為全國紅色旅游發展指明了方向,也推動了老區的經濟發展。相比較而言,《2016~2020年全國紅色旅游發展規劃綱要》“更加突出強調紅色旅游的理想信念教育功能,更加突出強調紅色旅游的脫貧攻堅作用,更加突出強調紅色旅游的內涵式發展”。[32]

  中共十八大以來,在黨和政府的領導下,老區脫貧攻堅已經取得了階段性勝利。如老區江西省井岡山市,2016年底的貧困率降至1.6%,低于2%的全國貧困縣退出標準。根據國務院扶貧辦《關于反饋江西省井岡山市退出專項評估情況意見的函》,經江西省人民政府批準,井岡山市于2017年2月26日正式宣布在全國率先脫貧摘帽。[33]2017年3月27日,河南省人民政府宣布蘭考縣退出國家扶貧開發工作重點縣,正式摘下“貧困帽”。[34]除井岡山、蘭考外,2017年全國還有26個縣(市、區)宣布脫貧。[35]在2017年宣布脫貧摘帽的28個縣(市、區)中,江西省井岡山市、吉安縣,河北省望都縣、海興縣、南皮縣,河南省蘭考縣、滑縣,重慶市黔江區、秀山縣,四川省南部縣、廣安市廣安區,貴州省赤水市等是老區縣。2018年8月17日,國務院扶貧辦舉行新聞發布會,宣布40個貧困縣(市、區)脫貧摘帽,其中有29個是老區縣。[36]

  五、老區扶貧脫貧工作的經驗與啟示

  老區扶貧脫貧工作與中國的改革開放相伴而生,是中國扶貧脫貧事業的重要組成部分。歷時40年的老區扶貧脫貧工作取得了顯著成績,為老區全面建成小康社會奠定了堅實基礎,同時為進一步推進老區的振興發展提供了豐富的經驗與啟示。

  (一)加強領導,增強對老區扶貧脫貧工作的政治責任意識

  2017年2月,習近平在十八屆中央政治局第39次集體學習時強調:“加強領導是根本,發揮各級黨委領導作用,建立并落實脫貧攻堅一把手負責制,實行省市縣鄉村五級書記一起抓,為脫貧攻堅提供堅強政治保障。”[5](p.44)加強領導,就是發揮政治優勢,落實責任。強化中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制,層層落實責任,這既是由各級黨委和政府全心全意為人民服務的根本宗旨所決定的,同時又體現了社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢。各級黨委和政府在老區扶貧脫貧工作中不斷強化政治責任意識、發揮領導作用的主要措施有:把扶貧脫貧工作納入老區經濟社會發展總體戰略,制定老區扶貧開發中長期規劃;建立老區扶貧開發的領導和工作機構,組織實施大規模扶貧開發行動;構建省、市、縣、鄉(鎮)、村五級書記一起抓扶貧,層層落實責任制的治理格局;深刻認識老區在中國革命事業中的重要地位,優先選派省部級、廳局級后備干部到老區擔任市、縣黨政主要領導;把貧困老區作為公共財政支持的重點區域,優先保障老區扶貧開發的資金需求;加強老區基層黨組織建設,選優配強黨組織帶頭人,精準選派第一書記和駐村扶貧工作隊;建立老區扶貧開發考核評價、督查問責制度。加強領導,增強對老區扶貧脫貧工作的政治責任意識,這是老區扶貧脫貧工作得以順利推進的根本保障。

  (二)尊重老區群眾主體地位,激發內生動力

  貧困老區群眾,既是扶貧脫貧的對象,更是扶貧脫貧的主體,必須充分尊重貧困老區群眾在扶貧脫貧中的主體地位。同時,充分相信和依靠群眾,傳承和發揚老區獨特的革命傳統和革命精神,激發內生動力,堅持群策群力,動員群眾積極參與扶貧方案的制定、項目的選擇、措施的落實,保障貧困群眾對扶貧開發的知情權、參與權、管理權;幫助貧困群眾學習和掌握文化知識、職業技能,增強貧困群眾就業創業本領,提高貧困群眾脫貧致富的能力;既扶貧又扶志、扶智,加強對貧困老區干部群眾的宣傳教育,引導他們樹立“寧愿苦干、不愿苦熬”的觀念,煥發貧困群眾自力更生、艱苦奮斗的自強自立精神;建立健全貧困人口利益與需求表達機制,充分尊重群眾意見,精準回應貧困老區群眾需求。尊重老區群眾在扶貧開發中的主體地位,這是老區扶貧脫貧的基礎條件。 

  (三)以精準解決老區突出問題為重點,提高扶貧實效

  農村貧困人口全部脫貧,這是全面建成小康社會的底線任務。老區全面建成小康社會,必須切實精準解決老區存在的突出問題。為此,貧困老區必須堅持區域開發與精準扶貧協同推進,通過實施易地搬遷、“雨露計劃”(“雨露計劃”是以政府主導、社會參與為特色,以提高素質、增強就業和創業能力為宗旨,以中職(中技)學歷職業教育、勞動力轉移培訓、創業培訓、農業實用技術培訓、政策業務培訓為手段,以促成轉移就業、自主創業為途徑,幫助貧困地區青壯年農民解決在就業、創業中遇到的實際困難,最終達到發展生產、增加收入的目的,促進貧困地區經濟發展。“雨露計劃”于2004年全面實施,標志著我國的扶貧開發工作由以自然資源開發為主階段,發展到自然資源開發與人力資源開發并舉的新階段。)、小額信貸、生態保護等扶貧項目,促進貧困人口穩定實現脫貧。貧困地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平,保障貧困人口義務教育、基本醫療和住房是扶貧開發的總體目標。這要求貧困老區必須“要緊緊扭住農村基本公共服務和基本社會保障的制度建設,編織一張兜住困難群眾基本生活的社會安全網”[37],提高扶貧實效。貧困老區要把教育作為管長遠的事業抓好,保證貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育;實施健康扶貧工程,改善醫療衛生機構條件,提升服務能力;加快推進農村危房改造,重點解決建檔立卡貧困戶、低保戶、分散供養特困人員、貧困殘疾人家庭的基本住房安全問題;加強社會保障制度和社會救助體系建設,提高優撫對象優待撫恤標準。基礎設施薄弱是制約老區脫貧發展的重大問題,推進老區脫貧致富和振興發展,必須切實加強交通、水利、能源等重大基礎設施建設,徹底解決老區貧困村通路、通水、通電、通網絡等問題,改善貧困老區區域發展環境與條件,提升老區“造血”功能,為老區區域性整體脫貧提供有力支撐。

  (四)加大對老區的支持和投入,動員社會力量共同參與 

  推進老區扶貧脫貧,既是各級黨委和政府的重要任務,也是全社會的共同責任,需要進一步增強推進老區扶貧脫貧工作的政治責任意識,加大投入,更加廣泛、更加有效地組織動員和凝聚社會各界力量,形成全社會共同參與的大扶貧格局。2015年2月,習近平在陜甘寧革命老區脫貧致富座談會上指出:“在頂層設計上,要采取更加傾斜的政策,加大對老區發展的支持,增加扶貧開發的財政資金投入和項目布局,增加金融支持和服務,鼓勵引導社會資金投向老區建設,鼓勵引導企事業單位到老區興辦各類事業和提供服務,形成支持老區發展的強大社會合力。”[5](p.88)中共十八大以來,黨政機關、軍隊武警部隊、國有企事業單位的定點扶貧對貧困老區實現全覆蓋;健全東部、西部扶貧協作機制,把貧困老區全部納入東西部扶貧協作框架;推進貧困老區與發達地區干部交流,開展中央和國家機關、中央企業與貧困老區干部雙向掛職鍛煉工作,實施邊遠貧困地區、邊疆民族地區和老區人才支持計劃;引導各類企業到貧困老區投資興業、培訓技能、吸納就業、捐資助貧、包縣包村扶貧;鼓勵社會團體、基金會、民辦非企業單位、廣大民眾、港澳同胞、臺灣同胞、華僑及海外人士等通過多種途徑參與老區扶貧事業;完善專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧有機結合和互為支撐的“三位一體”扶貧機制;增加金融資金對扶貧開發的投放,吸引社會資金參與老區扶貧開發。組織動員各界力量共同參與老區扶貧開發,不僅有助于貧困老區脫貧致富,而且有助于增強中華民族凝聚力,培育和發揚良好社會風尚,這是老區扶貧脫貧的重要條件之一。 

  改革開放40年來,在黨中央、國務院關心支持及社會各界共同參與下,各級黨委和政府把扶貧脫貧作為老區全面建成小康社會的底線任務、作為促進老區共享改革發展成果的重大舉措、作為增進老區人民民生福祉的必然要求、作為提高老區發展內生動力的現實選擇,全力推進革命老區的脫貧攻堅工作,已經取得了階段性勝利,老區面貌發生了深刻變化,老區人民生活水平得到了顯著改善,為革命老區的振興發展和全面建成小康社會奠定了堅實基礎。

  [參引文獻]

  [1]《周恩來選集》下,人民出版社1984年版,第80頁。

  [2]中國老區建設促進會:《中國革命老區》,中共黨史出版社1997年版,第1045頁。

  [3]陜西省老區建設促進會:《陜西革命老區》,陜西人民出版社1998年版,第192頁。

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  [5]《習近平扶貧論述摘編》,中央文獻出版社2018年版,第7頁。

  [6]農牧漁業部鄉鎮企業局:《鄉鎮企業政策法規選編(1979~1985)》,新華出版社1987年版,第198頁。

  [7]姚文剛:《在國家支援下陜北老區正在改變面貌》,《中國財政》1986年第2期。

  [8]《十二大以來重要文獻選編》中,人民出版社1986年版,第539~544頁。

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  [10]劉堅:《在全國革命老區扶貧工作座談會上的講話》,《黨史天地》2006年第9期。

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  [12]江西省人民政府:《關于對貧困地區和老區特困鄉繼續實行優惠政策的通知》,《江西政報》1989年第14期。

  [13]《今年我國農村800萬人實現脫貧》,人民網,http://www.people.com.cn/GB/channel1/10/20001225/362097.html,2000年12月25日。

  [14]黃征學等:《集中連片貧困地區扶貧開發的成功之路——臨沂沂蒙山區脫貧致富的經驗與啟示》,《中國經貿導刊》2011年第2期。

  [15]《十五大以來重要文獻選編》下,人民出版社2003年版,第1877~1878頁。

  [16]金人慶:《完善促進基本公共服務均等化的公共財政制度》,《中國財政》2006第11期。

  [17]寧新路:《專項轉移支付資金推進革命老區快速發展——專訪財政部副部長廖曉軍》,《中國財經報》2010年11月4日。

  [18]彭紅:《中央彩票公益金支持貧困革命老區項目取得成效》,中央人民政府網,http://www.gov.cn/jrzg/2011-11/21/content_1999511.htm,2011年11月21日。

  [19]國家統計局住戶調查辦公室:《中國農村貧困監測報告(2011)》,中國統計出版社2012年版,第74~82頁。

  [20]《十七大以來重要文獻選編》下,中央文獻出版社2013年版,第358頁。

  [21]何立峰:《扎實推進革命老區開發建設與脫貧攻堅》,《行政管理改革》2016年第6期。

  [22]《中國扶貧開發年鑒(2013)》,團結出版社2014年版,第888頁。

  [23]國務院扶貧辦:《國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣的認定》,國務院扶貧開發領導小組辦公室網,http://www.cpad.gov.cn/art/2013/3/1/art_50_23734.html,2013年3月1日。

  [24]《中國扶貧開發年鑒(2014)》,團結出版社2014年版,第25頁。

  [25]《加大脫貧攻堅力度 推動老區振興發展》,《人民日報》2015年11月29日。

  [26]《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》,《中華人民共和國國務院公報》2016年第6期。

  [27]《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》,《中華人民共和國國務院公報》2012年第20期。

  [28]《中央財政加大對革命老區、民族邊疆貧困地區轉移支付力度》,《人民政協報》2015年12月8日。

  [29]《財政部關于下達2016年度革命老區轉移支付資金的通知》,財政部網,http://yss.mof.gov.cn/ybxzyzf/lsbqdqzyzf/201607/P020160715422501535608.pdf,2016年7月15日;《財政部關于下達2016年度革命老區轉移支付資金的通知》,財政部網,http://yss.mof.gov.cn/ybxzyzf/lsbqdqzyzf/201607/P020160715423252329969.pdf,2016年7月15日。

  [30]《財政部關于下達2017年革命老區轉移支付資金的通知》,財政部網,http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201705/t20170508_2595506.html,2017年4月15日。

  [31]《財政部關于下達2018年革命老區轉移支付資金的通知》,財政部網,http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201805/t20180504_2885695.html,2018年4月18日。

  [32]《宣傳貫徹〈2016~2020年全國紅色旅游發展規劃綱要〉電視電話會議在京順利召開》,國家發展和改革委員會網,http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201703/t20170331_843241.html,2017年3月31日。

  [33]《井岡山市退出貧困縣新聞發布會在南昌舉行》,江西省人民政府網,http://www.jiangxi.gov.cn/xzx/xwfbh/201702/t20170226_1314550.html,2017年2月26日。

  [34]《蘭考成功脫貧成河南省首個“摘帽”的貧困縣》,人民網,http://society.people.com.cn/n1/2017/0327/c1008-29172233.html,2017年3月27日。

  [35]《繼井岡山市、蘭考縣率先脫貧后 我國又有26個貧困縣摘帽》,《人民日報》2017年11月2日。

  [36]《國務院扶貧辦:我國中西部40個貧困縣實現脫貧摘帽》,新華網,http://www.xinhuanet.com/2018-08/17/c_1123286908.htm,2018年8月17日。

  [37]《十八大以來重要文獻選編》上,中央文獻出版社2014年版,第682頁。

  [作者簡介]韓廣富,法學博士,教授,吉林大學馬克思主義學院,130012;劉心蕊,博士研究生,吉林大學馬克思主義學院,130012。

  本文發表在《當代中國史研究》2019年第1期

  [責任編輯:周 進]

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