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非政府組織參與居家養老的優勢、問題與對策
作者:    發布時間:2012/11/05    來源:中國社會科學網
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  【內容提要】非政府組織憑借其獨特優勢,在居家養老服務體系的構建中發揮著重要作用,有效彌補了政府和市場在養老領域的滯后與不足,對居家養老模式中的非政府組織進行主體分析逐漸成為研究的熱點問題。分析了非政府組織參與居家養老的優勢和意義,并就其實踐過程中存在的問題進行了探討,最后總結提煉了完善非政府組織進一步參與居家養老模式的對策建議。
  【關 鍵 詞】非政府組織/居家養老/社會福利
  一、問題的提出
  在社會轉型和人口老齡化的背景下,我國傳統的養老模式受到了嚴重沖擊。一方面,傳統的家庭養老功能因受現代化進程加速、家庭規模縮小、人口結構變化等多重因素影響而不斷削弱;另一方面,機構養老也因存在運行成本高、養老資源不足、老年人精神壓抑等問題,使得該模式存在發展困境。因此,在家庭養老、機構養老均無法很好地滿足當下老年人需求,社會福利社會化的進程不斷加快的情況下,一種新的養老模式——居家養老由此產生,且憑借其有效整合社會資源、成本相對較低、符合我國文化傳統和老年人生活習慣等優勢,越來越成為當前我國養老的主流模式,對傳統家庭養老模式進行補充與更新。
  鑒于居家養老服務的公共物品性質,無法由政府抑或營利性組織實現單方完全供給。而基于福利多元主義、合作主義模式、第三方管理等理論所作出的論述,非政府組織參與居家養老模式具有其合理性和必要性。非政府組織因其自身所具有的獨立性、非營利性、志愿性和公益性等特性,在提供居家養老服務方面享有獨特優勢,在居家養老服務體系的構建中發揮著重要作用,有效彌補了政府和市場在養老領域的滯后與不足。因此,對非政府組織參與居家養老模式進行主體分析,探究其優勢、存在的問題,并試圖提出相應的對策建議,能夠更好地完善非政府組織的參與機制,提高老年人的社會福利,推動養老服務的社會化發展,對于當前我國養老問題的理論探討和實踐探索,具有重要的理論價值和現實意義。
  二、非政府組織參與居家養老的優勢
  “居家養老”概念最先由西方國家提出,是家庭養老和社會養老的有機結合,是依托社區,由社會提供養老服務,把社區養老延伸到家庭的一種社會化養老模式。即以家庭為核心、以社區養老服務網絡為外圍、以養老制度為保障的居家養老體系,也被稱為“沒有院墻的養老院”。更進一步說,它綜合運用社會網絡與現代化信息技術,是融合家庭、個人、國家、社區、非政府組織和市場共同參與的一種多元養老體系。
  非政府組織最早產生于西方資本主義國家,然而,該概念在今天,已遠遠超出了早期的內涵和范疇。學者詹姆斯?P.蓋拉特、川口清史、康曉光等均對非政府組織作過定義,概念雖使用頻繁,但學術界對于其確切內涵卻未能形成共識。對于“非政府組織”概念的理解,應建立在對其特征的理解基礎上,這里強調的即為非政府組織所具有的正規性、獨立性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等六個基本特征。因此,萊斯特?M.薩拉蒙教授所認為的:非政府組織為“具有自我管理能力的數量眾多的私人組織,該組織的使命并不是將利潤分配給股東、董事,而是致力于在政府部門之外追求公共目標”[1],較好地涵蓋了這六個特性,筆者認同其上述的表述。
  因此,非政府組織參與居家養老,即指在居家養老服務保障體制中,非政府組織依法通過相應途徑,并以多種方式,結合其優勢特長,充分發揮其獨特的功能作用,參與居家養老管理并提供相關服務,協助家庭、政府等主體共同推進新型居家養老服務工作,完善居家養老服務體系,從而不斷增進社會和公眾養老服務的行為,為廣大老年人群體創造并提供良好生活狀態的一種方式。非政府組織參與居家養老具有其獨特的優勢。
  (一)彌補政府不足,提供多元服務
  由于居家養老服務的公共物品性質,政府作為該類服務的提供主體,就不可避免地存在著高成本、低效率、負外部性等問題,進而導致“政府失靈”現象的產生。而經濟社會的多元快速發展,同時帶來了老年人生活理念和方式的不斷更新變化,對養老服務由此也呈現出多樣化需求。在此條件下,政府因其自身存在的種種局限性,難以滿足多元化的居家養老服務需求,對于廣大老年人群體的多元需要也無法較好地實現。
  相較于政府,非政府組織在這些方面則有著明顯的比較優勢,能夠較好地補足。非政府組織不同于政府,它能夠以更為彈性的方式,在較小的范圍內靈活開展活動、提供服務,為特定群體提供必需的公共物品,以填補政府公共服務上的缺陷。[2]。因非政府組織獨立于政府管理體系之外,其組織的管理、運作透明程度更高,更加注重對于社會責任的承諾履行,進而有利于提高其效能的發揮。因此,非政府組織介入養老服務中,有助于分解老年人差異化需求村政府的承壓,彌補政府提供的不足,以多元的供給主體和服務提供,促進養老保障社會化的實現,進而憑借自身的組織專業化優勢更好地滿足老年人不斷變化的福利需求。
  (二)補償契約失靈,完善養老體制
  除了“政府失靈”,居家養老模式的推行還可能面臨“契約失靈”的風險。對此,漢斯曼認為,受“非分配約束”的影響,若是由非政府組織來提供商品或服務,會減少“契約失靈”現象的發生,原因在于:受“非分配約束”制約,非政府組織在提供居家養老服務時,盡管有能力降低服務質量,但其所獲利潤不能參與個人分配,因而在很大程度上減少了非政府組織在提供居家養老服務時機會主義行為發生的動機,進一步保護了老年人的利益。[3]從另一層面來看,非政府組織參與居家養老模式,作為其中重要的服務提供主體之一,不僅有利于補償“契約失靈”,非政府組織還以其獨特的功能優勢,在社會的養老保障體系中扮演著不可替代的重要角色,與政府、市場、家庭、個人等主體共同為提供養老服務發揮作用,從而更進一步完善了社會養老體制。
  (三)減輕養老負擔,提高服務效率
  政府、市場、家庭、社區、個人及非政府組織等參與居家養老,形成了提供服務模式主體的多元化,使職能分工被多部門分解。對于政府,非政府組織的參與大大減輕了財政的負擔;對于家庭,也使其突破了過去的資金來源機制,節約了家庭支付養老活動的開支;而對于社會,則更多地吸引了豐富的人才技術,并帶動著相關產業的發展。可以說,非政府組織的介入,大大減輕了各主體的養老負擔,同時也為經濟社會催生著更大的效益。
  此外,非政府組織所具有的非營利性、獨立性、志愿性與公益性等特征,與政府組織運作的考慮基點及市場運行的效率準繩有著嚴格的區分,其能夠較好地將政府機制與市場機制結合起來,在提供居家養老服務時,既能夠避免官僚主義弊端、尋租等問題的出現,也能解決生產效率低下、市場競爭過度所引發的問題,能夠提高服務質量,完善服務項目,規范服務行為,有助于實現公平與效率的統一,從而以更低的成本,實現提高服務效率的目標。
  (四)整合社會資源,提升福利水平
  非政府組織能夠整合社會福利服務,提高老年人福利服務的供給效率,滿足不斷變化著的老年人需求,它能在政府、市場和非正規部門之間起橋梁中介、協調和溝通的作用,不但能緩解各種社會矛盾,而且能為不同的部門提供合作的機會,整合不同部門的社會福利資源,優化組合,使各方獲得最大效益。[4]其優勢首先體現在整合資金方面,因非政府組織與各主體間存在著良性的互動關系,非政府組織已然成為政府與社會各層面之間進行溝通與交流的橋梁,日漸多元化的資金來源,不僅為居家養老服務的可持續發展提供了堅強的保障,更為重要的是,它也使得資金的提供機制不斷實現著優化轉變,降低了服務持續供給的風險。這種資金來源的多元化,同時也緩解了我國人口老齡化所帶來的資金入不敷出問題。[5]其次,非政府組織有著強大的社會動員功能,利用其自身特有優勢,借助宣傳輿論、示范帶動等方式途徑,使社會各方參與到居家養老服務中來,吸引更多的人力資源,彌補國家在養老服務方面的不足。此外,隨著社會經濟的不斷發展,非政府組織的分工逐步向精深細方面演進,專業水平也呈不斷上升趨勢,有利于為居家養老提供更專業的護理服務和更靈活的項目化運作,進而提高老年人的生活質量,提升社會福利水平。
  三、我國非政府組織參與居家養老存在的問題
  (一)政府支持力度不夠,合作關系尚未完全建立
  第一,政府與非政府組織合作關系不明確。在我國,政府作為支持各項事業發展的重要主體,長期以來一直發揮著不可替代的主導作用,“強政府、弱社會”自然成為我國社會發展模式的寫照,社會的力量較為弱小,非政府組織則處于依附政府的地位,并不能具有真正“獨立性、民間性”的特質,帶有濃厚的政治色彩,難以高效率承擔居家養老服務職能。從現實實踐來看,政府對非政府組織參與居家養老存在著一種矛盾狀態:一方面,注重引導非政府組織共同參與居家養老的服務提供;另一方面,也注重加強對其組織運行、機構發展的監控。此外,我國非政府組織多由原政府部門分化而來,管理體制也存在嚴重問題,體現在非政府組織準入機制過于嚴格。[6]而歸結原因,還在于政府對非政府組織參與居家養老模式缺乏科學認識,與非政府組織的合作關系尚未完全建立。
  第二,制度建設尚不健全,政策優惠與扶持欠缺。加強非政府組織的建設,必須以政策法規制度建設為先導,積極推動非政府組織規范化、民主化和自主化發展,形成適應我國市場經濟要求,符合國際標準的科學管理體制和良性運行機制。[7]然而,當前我國該領域的法律框架尚未完備,制度保障相對薄弱——規范非政府組織管理及其行為活動的法律較為滯后,相關法規制度建設較為匱乏,且已有的相關政策法規仍有待進一步完善健全。此外,政府向非政府組織的政策優惠傾斜還顯得不夠,扶持力度較小,未能對非政府組織更好地參與居家養老服務形成強有力的吸引和激勵。
  第三,政府對非政府組織資金支持力度不足。非政府組織的生存和持續發展有賴于充足的資金。據美國霍布金斯大學在42個國家進行的非政府組織國際比較研究項目結果顯示,政府的財政支持對非政府組織的發展必不可少,特別是政府資助在社會服務等領域的作用尤為顯著[8],然而,資金缺乏卻成為當前我國非政府組織參與居家養老模式的突出障礙,缺乏資金的有力支持也直接導致了其它相關問題的產生。
  (二)非政府組織自身存在缺陷
  第一,非政府組織參與居家養老自主性有待提高。現階段,我國公民社會尚未形成,培育的土壤不足,其發展空間也極為有限,未能形成與公民社會相協調適應的經濟社會環境,非政府組織的力量亦較為薄弱,因此,在公共服務領域,政府仍為主要的提供者。非政府組織在參與居家養老的過程中,作為政策的執行者,沒有主動權,政府控制印記很明顯。[9]特別是政府對非政府組織人事權和資金運轉權的控制,使得非政府組織成為政府安置閑散人員的分流渠道之一。[10]如此一來,政府對非政府組織的過度干預,使得非政府組織的自主性受限,機構缺乏活力,人員的積極性被大大削減,缺乏有效的競爭機制,最終影響養老服務的供給質量和效率;而對資金的進度依賴,人事任免權的脫鉤,行為、權利受限于政府,行政色彩濃厚等,也直觀地反映出非政府組織參與居家養老缺乏獨立性,自主活動能力不足。
  第二,非政府組織參與居家養老資金不足。資金作為非政府組織生存和發展的基本前提和重要保證,其來源不足、投入有限等問題成為制約我國非政府組織發展的又一限制因素。資金的匱乏直接導致非政府組織沒有足夠的財力用以吸引更多的專業人士,或對現有組織人員進行專業的培訓和指導,進而影響到非政府組織參與居家養老服務的質量;此外,組織資金運行情況缺乏透明公開,財務管理制度尚未明晰,監督管理機制有待進一步完善等,亦使非政府組織在提供居家養老服務的過程中,資金方面受到多重挑戰。
  第三,非政府組織專業化人才隊伍亟待加強。非政府組織居家養老服務需要大量專業性人才。然而當前,我國非政府組織卻面臨著人才極度匱乏的尷尬局面,現有的人員中專業知識技能素養現狀不容樂觀。具體而言,一方面,非政府組織參與居家養老的專職人員數量較少,且參與人員中文化教育程度和知識技術素養普遍較低,人員的創新意識和開創精神嚴重不足;另一方面,非政府組織人員相關的社會保障政策嚴重滯后,從業人員的社會地位不高,難以吸引更多的優秀人才。這些問題的存在,影響了非政府組織在養老保障領域內的作用發揮,制約了其在居家養老服務中的可持續發展。
  (三)社會文化環境建設不足
  第一,社會公益、志愿精神嚴重缺乏。社會公益、志愿精神的嚴重缺乏同樣成為當前我國非政府組織參與居家養老模式的無形障礙。在我國的歷史發展中,遺憾地缺少培植公民意識、自治觀念、契約精神和公益精神的文化土壤,人文關懷更為匱乏。特別是隨著經濟社會的全面轉型,舊有的社會價值體系與道德倫理觀念受到新的價值理念和道德追求的強烈沖擊,市場經濟持續深入發展所引發的種種思想道德危機,使得非政府組織發展和公民社會所倡導的公益精神、志愿精神嚴重不足,社會公益之風尚未形成。
  第二,對非政府組織缺乏合理有效的管理監督。政府在界定好與非政府組織關系的前提下,對其實施合理有效的管理監督之于居家養老服務的提供具有重要意義。然而目前,非政府組織參與居家養老缺乏科學合理的管理運行體制和行之有效的監督調控機制。例如:我國非政府組織的公益產權性質界定不清,組織尚未形成較好的治理結構;缺乏多元主體的監督框架,監督機制尚不健全,從而使得非政府組織提供服務的質量和有效性受到影響。
  四、完善我國非政府組織參與居家養老的對策建議
  (一)構建政府與非政府組織的合作關系,加強政府的支持力度
  第一,建立合作關系,共促居家養老服務發展。根據福利多元主義、政府改革與治理、合作主義模式和第三方管理的理論,政府為非政府組織提供參與居家養老的大部分資金,非政府組織則負責供給具體養老服務,兩者分工合作,互相補充,共同滿足老年人日漸提高的居家養老服務需求程度,不斷增進社會的總體福利水平,是合作關系而非隸屬關系。[11]非政府組織在提供居家養老服務過程中,有運作成本低,專業化和針對性更強的優點。政府和非政府組織基于各自的優勢,相互合作,互益補充,能夠有效提升居家養老服務的質量。因此,要理順非政府組織與政府的關系,共謀合作;在合作中政府應加強指導居家養老服務的發展走向,為非政府組織提供政策和資金等方面的支持,并將一部分職能和權利讓渡給非政府組織,擴大其行動空間,從而促進居家養老服務的發展。
  第二,加強制度建設,提供良好的政策環境。為更好地發揮非政府組織在居家養老服務中的作用,政府應充分結合我國當前的經濟社會發展狀況,綜合實際,制定規劃關于非政府組織發展建設的宏觀戰略,進一步健全完善相關法律法規,加緊制定針對性政策措施,為其提供良性的制度與政策環境。應當建立一套以國家法律為基礎,以地方性法規為主體,以政府各項規章為配套措施,以規范性文件為補充的政策法規系統;要建立健全以組織章程為核心的各項制度,切實完善專職工作人員的相應保障機制;政府部門還應通過減免稅收、提供用地等舉措,對參與居家養老服務的非政府組織給予一定的優惠、補貼政策和激勵措施,從而吸引更多的專業化非政府組織積極投入居家養老服務隊伍。
  第三,加大對非政府組織的資金支持力度。要加強非政府組織在居家養老中的作用,促進非政府組織的進一步發展,需要加大政府的支持力度,克服非政府組織發展的資金“瓶頸”。為此,政府首先應逐步加大對非政府組織的直接投資,通過財政撥款等方式,給予資金支持;再者,可通過購買非政府組織服務等方式,間接促進其發展;此外,還應進一步完善稅收優惠措施,為非政府組織開展活動提供有利條件,進而從多種途徑加大對其資金支持力度。
  (二)加強非政府組織自身建設,提高非政府組織參與居家養老的能力
  第一,提升非政府組織參與居家養老的自主性。非政府組織應切實轉變對政府“等、靠、要”的依賴思想,不斷提升參與居家養老的自主性。一方面,要加強非政府組織的可持續發展能力,即強化其生存能力建設,以維持正常、持續的運轉;另一方面,也要增強非政府組織的自我管理能力,即提高獨立決策、改革治理、開展活動和高效運作的能力,激發自身活力,進而增強組織參與養老服務的自主性與積極性。具體來說,例如在經費來源上,要積極參與市場運作,不斷拓寬資金的收入途徑,為開展工作活動提供保障。要不斷調整完善不合理的非政府組織養老體系人力資源結構,優化自身的人事任免權,積極引進專職人員,提升組織的專業化水平。還應切實轉變工作行為模式,弱化“行政化”、“官辦化”色彩對組織所產生的消極影響。
  第二,增強非政府組織在居家養老中的籌資能力。非政府組織參與居家養老可借助政府財政撥款、社會捐助、營利性組織捐贈、適度有償服務收入等渠道來籌措組織發展所需的資金,因此,要增強非政府組織的籌資能力。除了設法加大政府對非政府組織參與居家養老的資金直接投入外,非政府組織還應加強組織營銷,通過開展相關的宣傳推介活動,提高組織的社會公信力,在與社會各方的合作交流中,不斷拓寬資金的來源,延長資金鏈條。通過接受政府委托等方式,從而獲取更多的政府資金支持。還要善于挖掘并整合各類社會資源,建立更為便捷的社會籌資途徑,吸納公益捐贈等方式,加強社會資本的集聚,同時,鼓勵企業和個人向非政府組織捐贈資金。此外,非政府組織也可開展適度的有償服務,提高自身參與居家養老的服務水平,以拓展自身的生存和發展空間。
  第三,加強非政府組織的專業化人才隊伍建設。參與居家養老的非政府組織要建立起專業化的人才隊伍,培育良好的人才支持體系,吸納高素質的志愿人員,加強科學管理,執行高效的績效評估,進而全面提升管理的效率。首先,應逐步完善人事制度,健全各項社會保障機制,非政府組織要制定并完善人力資源開發的各項程序,對組織人才科學制宜、合理規劃,為組織人員創造良好的制度條件保障;再者,應建立科學民主高效的管理制度,通過建立靈活健全的管理機制,優化人才管理模式,培育良好的組織文化,從而充分調動人員的工作積極性,提高組織的運作效率;此外,還應加大對組織人員的培訓力度,為其提供并創設良好的鍛煉平臺和發展機遇,通過多元化的教育培訓方式,不斷提高其知識技能和專業水平,進而提升專業化人才團隊建設工作的實際效果。
  (三)構建非政府組織參與居家養老的精神文化和社會環境
  第一,培育社會的公益、志愿精神,加強對非政府組織服務的認同感。為使非政府組織在居家養老服務中發揮更大的作用,需要為其創設寬松良好的軟環境。而加強社會對非政府組織服務的認同感便顯得尤為關鍵,政府應通過相關法律政策來確認并提高其地位,要重視新聞媒介,通過廣大公眾輿論,加強宣傳教育,改變人們的傳統觀念,形成普遍共識,獲得穩定的社會基礎,進而加強人們對非政府組織的認同感,特別是被服務群體的廣泛認同。同時,要加強倫理道德建設,在全社會發揚仁愛與救濟的精神,鼓勵公眾共同參與居家養老事業,推進志愿服務活動的廣泛開展,從而使志愿服務上升為公民的自覺行動,在活動中進一步培育社會的公益、志愿精神。
  第二,加強對非政府組織參與居家養老的監督管理。為促進非政府組織在參與居家養老事業中的健康發展,要不斷完善其監督管理體制。通過建立一個由內到外的多元監督機制,充分發揚民主,發揮各主體的監督管理作用。其一,應加強組織自律,努力在道德驅動的基礎上形成制度化自律機制;其二,要加強行業自律與行業監督,依靠非政府組織自身的力量對其進行制約與監督,形成良好的社會風氣;其三,要充分發揮政府的作用,通過制定相關政策和法規,對非政府組織參與居家養老的行為進行系統監督;其四,要將社會公眾納入到非政府組織參與居家養老的過程中,加強社會輿論監督,使非政府組織行為置于陽光下,不斷推動其公開、透明化趨勢。
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  責任編輯:春華

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