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論作為非政府組織的村民委員會
作者:    發布時間:2011/11/22    來源:求是理論網
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  在當代中國農村,村民委員會(以下簡稱村委會)是存續最久、設置最廣、制度也最完整的合法性組織。自從20世紀80年代設立以來,這一組織在推動農村基層民主不斷發展、維護農村社會秩序穩定等方面發揮著顯著的作用;但另一方面,與“三農”問題的不斷惡化相伴隨,村委會制度在運行過程中出現了越來越多的問題。如何通過制度改革和完善,促使村委會運行走出困境、煥發生機,成為學術界和實際工作者持續關注的問題。筆者認為,可以從強化村委會的非政府組織性質的角度,完善相關的制度建設,確保其在新農村建設進程中發揮應有的組織保障作用。
  一、非政府組織:村委會的重新定位
  從官方立場來看,村委會并不屬于非政府組織,而是農村基層政權組織。也正因如此,除了極個別的學者以外[1],在大多數研究者眼中,村委會也由于“其基于地域統一設立且與政權體系相連”[2](P17),或者出于研究方法上“不利于考察村莊中非正式組織對村莊治理的參與及其后果”[3]的考慮,以及村委會現實運行中所表現出的與基層政權機關之間的權力關聯,尤其是被賦予的行政角色,而被排除在非政府組織之外。在筆者看來,立法者、實踐工作者和理論研究者將村委會歸為政權組織的解釋方法,既不符合村委會設置之初的基本宗旨,更無助于村委會在促進“三農”發展上的功能發揮,缺乏合理性和現實性基礎。
  如果考察村委會設置的初衷和憲法規范的基本立場,就會發現村委會制度建設的主旨正是要將村委會建設成為與鄉鎮基層政權有明確界限的非政府組織。1982年頒布實施的《憲法》在第111條明確規定,“村委會……辦理本居住地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”這表明,憲法確定的村委會的活動宗旨和基本功能是自治性的,并沒有給予更多的行政角色預設。[4](P38)只是在以后的立法決策中,村委會才被強加了越來越多的行政職能,其活動也受到基層政權機關越來越實質性的干預,其組織建設上的民間性及其實際運行中的自治性不斷淡化。
  再從村委會應有功能的發揮而言,與鄉鎮及其以上的政權機關不同,村委會不是國家機關,沒有國家機關特有的國家強制性權力,其功能發揮的基本方式是自律,也就是借助于其自身組織及其具體運行被其成員的內在認同和自覺遵守。這就要求某一特定的村委會在組織建設和運行機制構建上必須全面而充分考慮本村的經濟資源占有情況、產業結構及其發展狀況、宗族宗教勢力影響狀況、村莊精英對村內事務的控制力度、村莊治理傳統的影響狀況、村內其他社會組織對村內事務的影響力度等多重因素;同時,村委會的運行機制與政權機關完全不同:它不是通過單向的硬性的,而是通過雙向的軟性的說服。組織建設和運行邏輯的迥然有異,表明村委會基本上是一種顯然不同于政權機關的非政府組織。這就是《村委會組織法》試行法正式通過之前,時任全國人大常委會委員長的彭真在發表的講話中所強調的,“村委會是基層群眾性自治組織,不是基層政權的‘腿’”,因此要“把村委會同政府加以區別”,并必須明確反對“把村委會搞成一級政府”的做法。[5](P609-610)
  如果說在計劃經濟時代,尤其是城鄉分治體制下,為了確保國家向農村社會提取剩余,而強化村委會作為政權組織對農村基層社會的控制功能,還表現出一定的現實合理性的話,那么,在目前所處的新農村建設的時代背景下,繼續維持村委會的政權組織特性已無必要,重塑村委會的非政府組織特性乃勢之所趨。
  之所以如此,根本原因在于,隨著國家在“三農”政策上的重大轉變,即由過去的農業支持工業、為工業提供積累政策向工業反哺農業、城市支持農村的政策轉變,以及農村稅費改革特別是農業稅的取消,使農村社會治理模式發生了深刻的變革。尤其是隨著新農村建設的理論研討和實踐探索的不斷深入,人們越來越清醒地認識到,包括鄉鎮政權機關在內的整個政權體系的職能轉變,在新農村建設進程中具有重大意義。鄉鎮政府從過去單一的行政管理向新形勢下以提供公共服務為中心的職能轉變,不僅意味著鄉鎮政府應當一改過去“要糧、要錢、要命(計劃生育)”的簡單粗暴的施政方式,更標示著鄉鎮政府與村委會關系的調整。這種關系調整的基點應當是結束鄉鎮基層政府對村委會名義上是“指導、支持和幫助”實際上卻為領導[6]的現狀,維護村委會作為自治組織的法定定位。為此,村委會就應當結束過去將主要精力放在“迎來送往、催糧要款、刮宮流產”之類的行政管理類型的事務上,而要將工作的重心回歸到“辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等法定的服務職能之上,充分發揮其在新農村建設過程中政府與市場之間的銜接、溝通與合作效能,尤其是在政府和市場雙重失靈情形下的社會管理和公共服務功能。而這就需要淡化目前村委會的政權組織色彩,強化其非政府組織屬性,實現其應有的和法定的自治功能,確保其在新農村建設進程中組織保障作用的充分發揮。在筆者看來,承認并確認村委會的非政府組織性質,尊重村委會作為非政府組織所應有的非政府性、自治性、組織性、非營利性等特征或屬性,應該成為村委會制度建設的新的出發點和思考平臺。
  二、從選舉到自治:村委會制度建設重心的轉移
  作為基層群眾的自治組織,村委會的活動主旨應當是服務于村民自治;與此相關的制度建設也應當是以村民自治為中心的。但不無諷刺的是,無論是在立法決策還是學術研究中,人們關注的重心都在村委會的選舉活動,而對村委會的決策、管理以及對村委會的監督等更加符合自治精神并有助于自治目標實現的行為過程或環節缺乏應有的關注。在實踐中,即如研究者所諷刺的:“前些年村民自治運行中,更多的是把村民自治簡單地等同于‘民主選舉’,每逢村委會換屆選舉,各種媒體便連篇累牘地進行報道宣稱,似乎選舉結果產生以后,村民自治就萬事大吉了。”[7](P54)作為這種制度設計的結果是,試圖入主村委會的村莊精英與村民之間的交往或交易活動僅限于村委會選舉的前后一段時間。在此期間,村莊精英們或者花巨資進行大肆宣傳,或者承諾上任以后施以優厚的福利回報,或者借助宗族、宗教甚至黑社會背景,或通過賄選等方式,試圖獲取村民的選票。而一旦選舉結束之后,村莊精英對村民自治的關注、村民對村莊精英主導的村委會的監督也隨之終止,以至于村莊事務管理中諸如村級財務不公開、村級重大事務決策不民主、農民群眾不知情、村干部貪污和揮霍公款、鄉村干部違法行政等違法亂紀現象屢禁不止。[8](P10)
  在筆者看來,村民自治實踐中本末倒置現象存在的根源就在于人們對村委會的非政府組織性質的漠視;其突出表現在立法者背離了憲法所確認的村委會作為自治組織的基本立場,試圖將村委會設計成農村社會基層的政權組織,并按照我國政權體制設置慣有的民主偏好的思路設計出村委會的現有制度。
  按照民主理論的核心內涵,即“承認和保障個人尊嚴和自治的最有效的方法是讓人民通過選舉他們自己的代表來管理他們自己”,[9](P230)選舉被視為民主政治的核心;具體到村委會的制度建設和實際運行,村委會選舉成為村民自治的基礎、前提和關鍵,[4](P140)也就是理所當然的了。因此,要-68-從制度設計的角度克服村委會相關立法決策只注重選舉而忽視其他的缺陷,首先就要從理論上廓清制度建構中民主與自治之間的邏輯關系。
  在理論上,民主與自治密不可分,甚至可以說,民主實質上就是一種自治,“是一個包括選舉在內的自治過程”[10](P5);但二者仍然是完全不同的兩個概念。一般而言,民主可以界定為一種由其至少是大多數(最理想的是全體)成員(人民或某種社會團體的成員)共同處理其所屬的社會組織(國家或者社會團體)公共事務的方式之一;而自治則主要是指“某個人或集體管理其自身事務,并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”[11](P745)。可見,民主是社會組織處理其內部公共事務的方式,而自治則是用以處理組織內部以及其與政權機關之間關系的方式;或者說,民主是對內的,而自治則是既對內也對外的;民主的基本效能在于抵御個人或少數人在處理組織公共事務上的專斷,而自治的效能除了在于抵御個人或派別的暴政以外,更重要的使命在于抵御組織公共事務處理中的外來干涉和外來影響。[11](P745)由此可見,民主與自治在基本內涵、功能定位和運行機制等方面并不完全相同。不僅如此,如少數學者所宣稱的,筆者也主張,“在全社會民主政治發育不足的背景下,率先發展鄉村社會的民主政治”,[12]或者試圖借力于“村民自治的興起和發展,能夠使政治民主化進程在農村先行一步,成為現階段中國民主建設的起點和突破口”[13],迄今為止,尚無歷史經驗證明這種可能性。依此,可以說,恢復并確認村委會的非政府組織性質,并將自治而不是民主作為村委會制度設計的立足點,實為強化村委會的自治組織性質并推進村民自治發展的前提和關鍵。具體而言,這意味著一方面,與政權組織的角色定位不同,作為非政府組織的村委會的基本使命不在于對村民或村內其他組織的單向性管理和控制,而在于嚴格遵照村內制定的村民自治章程的規定,通過村委會與村民或村內其他組織之間雙向的協商與溝通,為村內提供公共服務。由此,村委會的制度建設和實際運行就必須以確保村委會在提供村內公共服務上的合法和高效為重心,而不是單純以村委會組成人員的選舉為關鍵甚至唯一的指向。另一方面,從服務效能保障的角度看,作為非政府組織的村委會最根本的制度保證不是民主而是自治。眾所周知,在我國這樣一個社會經濟運行具有濃厚權力主導色彩與自治精神嚴重匱乏的國家,實行村民自治中遇到的最大的障礙就是來自基層政權機關的干預;[4](P78)尤其是在實行村民自治之前農村地區實行的“政社合一”的人民公社體制,使基層黨組織和基層政權機關“大權獨攬,小權不散”[14](P948)成為一種常態,即便是人民公社體制為村民自治體制取代之后的很長歷史時期,基層黨組織和基層政權機關試圖控制村委會的各項事務的念頭和習慣仍然揮之不去;再加上農村社會獨有的宗族或宗教勢力的組織化或非正式的影響,我國村民自治實踐中遭到了來自不同領域的各類不利影響。因此,村委會制度建設中的首要問題就是如何排除村委會運行中的外來干擾,確保其公共服務職能的有效發揮。
  三、從人治到法治:“兩委關系”的發展方向
  所謂“兩委關系”,即指村民自治進程中村委會與村黨委之間在組織和工作上的關系。從法律和政策規定上看,兩委關系都是“有法可依”的。如《村委會組織法》第3條規定,“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”而《中國共產黨章程》第32條也規定,“村、社區黨組織,領導本地區的工作,支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”但由于現行法律政策的相關規定過于原則和抽象,兩委在村民自治進程中的權力關系只能根據特定時期、特定村莊中諸如兩委領導的個人素質和經濟實力、村莊治理傳統、宗族宗教勢力影響、鄉鎮政府的支持態度等制度外因素的影響而確定。實踐證明,規范化和穩定性不足的權力關系,會導致兩委的應有效能在無謂的權力斗爭中被抵消或削弱。近幾年來,無論是學術界還是決策者都在為村民自治實踐中兩委關系處理這一瓶頸問題的解決設計或嘗試各種方案。
  在大多數人看來,兩委關系不確定或不穩定的根源主要在于兩者權力界限的不清晰;因此,村民自治實踐中所形成的“一制三化”模式[15](P352-353)、“兩票制”[16](P131-140),研究者所提出的“兩委一體化”[16](P187-195)、兩委之間實行“‘掌舵’與‘劃槳’分開”的分權思路[17](P290-299)或政務與村務的適度劃分[18](P212-217)等主張和提法,都是以明確兩委權力界限為目標指向的。
  如有學者所坦陳的,兩委關系是事關村民自治的全局性問題,[15](P354)直接影響著村民自治的-69-未來發展前景。這一事關重大的權力關系如果處理不好,就會阻礙未來村民自治的發展:虛化村委會的應有權力和地位,將會導致村民自治名存實亡;弱化基層黨組織的領導作用,又將難以保證村民自治沿著合法的方向發展;兩委關系不能處于法治化、規范化的局面,村民自治就難以維持穩定發展的態勢。而在筆者看來,前述的種種做法或主張,或者是以犧牲村委會的自治組織性質為代價(如“兩票制”),或者仍有濃厚的人治化色彩(如“一制三化”模式),實際上無助于兩委關系的規范化和穩定性。因此,我們需要立足于村民自治的客觀現實需要和未來發展前景,從新的理論視角出發,以制度創新為中介,正確界定兩委之間的權力關系,實現兩委關系的規范化和穩定性,為村民自治的健康發展奠定堅實的動力基礎。實際上,村民自治實踐中兩委關系的不協調,其根源在于立法者、研究者和實際工作者關于黨對村民自治工作的領導方式(廣義)的問題存在誤解。按照學者的理解,所謂的黨的領導方式(狹義,下同)并不包括黨對社會主義事業中的國家事務的政治領導的實現形式,而僅指黨對經濟文化事業和社會事務實行政治領導的各種實現形式;黨的執政方式所涉及的是黨和國家政權之間的關系問題,是各級黨委和政權機關之間的關系問題,實質是各級黨委通過什么方法、手段和途徑來實現對國家政權機關的政治領導的問題。[19]顯而易見,黨的領導方式與執政方式在適用范圍和實現形式上有顯著差異:前者適用于經濟文化事業和社會事務,采取的形式包括制定符合和代表人民利益的路線方針政策,通過黨組織加強思想政治工作、組織工作、宣傳工作,要求黨員在貫徹執行中發揮先鋒模范作用等等;后者適用于政權機關的組織和權力行使活動,采取的形式包括黨的路線方針政策法律化,依法定程序向國家政權機關推薦重要干部并使執政黨黨員參政議政的人數在國家機關中占大多數,通過國家權力機關依法組織國家行政機關、司法機關并充分發揮這些機關的作用,等等。[19]因此,承認并確認村委會的非政府組織性質,就意味著村黨委對村民自治實行的是領導而不是目前實踐中所慣用的執政,或者說,村黨委在村民自治實踐中只能通過思想宣傳、支持協助、信息溝通、引導監督以及黨員行為規范等間接方式實現其政治領導作用,而不應采取執政方式,將活動范圍擴展到諸如主導立法決策、推薦重要干部、影響政權運行等方面。
  具體而言,在處理兩委關系尤其是在完善相關制度之時,應當以尊重和滿足村民自治這一要求為出發點,確保村委會在憲法、法律、法規、村民自治章程等規范性文件所設定的權限范圍和程序性要求的前提下,依照村民會議或村民代表會議所做出的決議,按照責權相結合的原則自主地行使相關權力。同時,在此基礎上,還應充分發揮基層黨組織作為村民自治政治保證的重要作用,尤其是在服務或支持村民自治事業的發展、引導和監督村委會的決策及其執行、傳輸和反饋村情民意信息、管理和教育本村黨員發揮模范作用等方面發揮其應有的作用。
  四、從領導到監督:鄉村關系格局的調整
  所謂鄉村關系,是指村民自治實踐中,鄉鎮政府與村委會之間的權力關系。與兩委關系一樣,鄉村關系的不協調,也是村民自治運行不暢的主要表現之一。一般而言,這種不協調除了體現為極少數情形下“村委會不作為,政府難介入”[20]之類的村委會采取不合作態度以外,絕大多數情況都是鄉鎮政府通過公開或隱秘的不當方式對村委會工作的干預情形。
  按照學者的解釋,導致鄉村關系不協調的主要原因有三:一是現行法律相關規定過于粗略和原則性,尤其是《村委會組織法》(第4條)雖然規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助”和“村委會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”,但該法既沒有明確規定“指導、支持、幫助”的內容、方式與方法,也沒有明確規定“協助”的范圍和形式,導致規范鄉村關系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過大,由此而衍生出種種沖突現象。[21]二是鄉鎮政府在國家權力結構中的獨特地位及其所擔負的職能。眾所周知,鄉鎮政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位,在目前的壓力型政權體制之下,國家在農村的各項發展目標、計劃和任務,最終都會通過行政命令的方式由各級政府層層下達直至鄉鎮政府。為了完成上級部署的各項任務指標,特別是計劃生育、征兵等這些直接由村民負擔的任務等等,鄉鎮政府被迫不惜犧牲村民自治的代價,對村委會實行誘惑、串通或逼迫等手段。[22]三是最根本和最具實質意義的,是村委會缺乏對抗鄉鎮政府不當干預的物質力量。一方面,鄉鎮政府與村委會掌握的資源量不對稱。客觀上,鄉鎮政府作為-70-正式的國家基層政權機關,掌握的治理資源明顯要多于村委會;另一方面,在目前的體制下,村委會實際上扮演著雙重角色:它既是法定的村民自治組織,但又承擔著某些行政職能。[22]如果說前者使鄉鎮政府對村委會活動的不當干預具有可能性,后者則使這種干預成為現實。
  上述三種原因中,立法上的缺陷雖在表面上為后二者之因,但在我國現有政權體制之下,其實為后二者之果,因而不足以深究;鄉鎮政府的獨特地位相對于村委會制度而言,更類似于某種外部因素,因而屬于上述的政權體制改革需要關注的問題;只有第三項原因即村委會自身的尷尬地位才是村委會制度設計中需要重點關注的問題。因此,要保障村委會得以有效防范鄉鎮政府的非法干預,進而維護鄉村關系的協調,就必須從維護村委會的獨立于政權機關的法定地位,也就是從確認其非政府組織的性質和地位的角度入手,改革和完善村委會的相關制度。
  在現有的制度框架內,將村委會確認為非政府組織,使得村委會與鄉鎮政府的關系模式有所改變:一方面,村委會作為社會組織,意味著鄉鎮政府只能是以公共管理者的身份與村委會發生關系的,因此,對于計劃生育、服兵役、收繳稅款、治安維護、民政事務、文化教育等“政府下派”的所謂“政務”,村委會與鄉鎮政府之間是一種行政法上的行政授權法律關系,而不是以領導與被領導為核心的隸屬關系。雙方應當根據相應的法律規定,通過行政契約的形式,明確各自的職權和職責。另一方面,作為一個自治組織,村委會對本村范圍內的公共事務和公益事業、經濟和社會發展規劃、社會公共秩序、社區文化教育、村規民約及相關制度的建立等“社區自身”的“村務”的管理,屬于村民自治的范圍,應當由村委會根據相關法律和村民自治章程的約定,自主管理,鄉鎮政府只能作為監督機關對村委會的相關事務管理依法進行監督,而沒有直接干預的權力。
  在筆者看來,只有將村委會確認為非政府組織的身份和屬性,基于鄉村之間的授權與被授權、監督與被監督的法律關系平臺,才有可能將村委會與鄉鎮政府之間的權力關系真正納入法治化軌道,確保此種關系的良性發展,促進村民自治的發展,推進新農村建設戰略的順利實施。
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